政府产业引导基金是产业升级的助推器，是观测产业政策的重要风向标。

• 产业基金的本质：国际层面不存在与产业基金直接严格对应的概念。国内产业基金的本质即国际上通称的私募股权基金（PrivateEquity Fund）。

• 政府引导基金是一种针对特定产业、非上市公司的股权投资方式。（1）有三种组织形式，最典型的是合伙制即GP/LP模式。政府、国企等主要出资方做LP；（2）从融资特点上来看，可降低负债率，适合大型、长期投资项目；（3）政府引导基金有三种类型：政府引导类，主要采取"母基金+子基金"模式；国企牵头类；地方融资类。

• 政府引导基金通过发挥财政资金的杠杆放大作用实现对产业的扶持。政府资金一般是财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。政府引导基金资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。

• 政府产业引导基金是政府引导基金的重要组成部分。清科研究中心将政府引导基金划分为PPP、产业基金、创业基金三大类。

• 2015年后，政府产业引导基金的数量和规模都呈现爆发式增长。2018年1月-4月，我国政府产业基金新设立70只，目前目标规模已达8705亿元，增长态势良好，有望实现新的突破。

一、产业基金概念与特征

（一）产业基金的本质

（二）产业基金的特征

二、我国政府产业引导基金发展现状

（一）政府产业引导基金是政府引导基金的核心部分

  1、政府引导基金的概念和特征

  2、政府引导基金的三种类型

（二）政府产业引导基金的运作模式和发展现状

一、产业基金概念与特征

（一）产业基金的本质

国际层面不存在与产业基金直接严格对应的概念。国内产业基金的本质即国际上通称的私募股权基金（PrivateEquity Fund）。广义的PE分为创投基金、并购重组基金、资产类基金和其他PE基金等（表1）。

我国提出产业基金的概念在于突出实业投资。国内通常所称的产业投资基金(简称产业基金)是以实业领域（通常是新兴高科技产业、基础产业和支柱产业）为投资对象（一级），以追求长期收益为目标的投资基金，与证券投资基金（二级）相对应（见图1）。 

产业投资基金在我国已有近二十年的历史。2001年，我国出台的《产业投资基金管理暂行办法》。产业投资基金通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。 

（二）产业基金的特征

（1）产业基金是一种针对特定产业、非上市公司的股权投资方式。产业投资基金的财务投资者居多，投资期限较长，一般为10～15年；投资者到期后退出，发起人可拥有优先回购权（表3）。所以，产业基金有三个关键问题："钱从哪里来"、"杠杆率是多少"、"钱如何退出"。

（2）产业基金主要有三种运作模式，政府产业引导基金是报告讨论的重点。

模式一：创投公司转化型产业基金。采用股份公司或有限责任公司。特点:1.该模式在目前法律框架下没有任何障碍，审批程序简单；3.设立门槛较低，实收资本要求低。缺陷：1.不能给予基金管理者完全独立的投资决策权，有限责任股东拥有控股欲望；2.资本筹集和放大规模有限。

模式二：信托型产业基金。通称为"私募股权投资信托"。该模式中，信托公司主要负责信托财产保管清算与风险隔离，创投管理机构负责信托财产的管理运用和变现退出。信托公司也可作为信托财产管理运用主体，创投机构充当财务顾问。该模式面临流动性、资金规模、基金管理等诸多问题。

模式三：政府产业引导基金。政府主导型产业投资基金一般由地方政府发起的、以国有资本为主的封闭型基金，将服务于政府的高科技创新、科研成果转化、产业发展战略作为创业投资公司设立和运作的目标，拥有政府牵头、社会各方参与的混合型创业投资运作机制，其明显特征是政府主导、享受政策与税收方面的优惠。该模式的特点是：1.属于较严格意义上的产业基金；2.行政色彩较强；3.进入门槛高；4.筹集资金的规模巨大。

（3）产业基金有三大组织形式，最典型的是合伙制（表2）。合伙制即GP/LP模式。其中，普通合伙人（GP）是基金的管理人，承担有限责任，主要负责管理。收益来自于两个方面，一是年度基本管理费，一般为PE基金总承诺资本的1.5%－2.5%；二是利润分成，一般占总利润的20％（基金间有所不同）。有限合伙人（LP）是基金的主要出资人，承担无限连带责任，较少参与管理（图3）。

（3）从融资特点上来看，产业投资基金作为股权投资方式，有三大优势：可降低负债率、作为财务投资者较少参与管理、投资期限较长。因此，适合大型、长期投资项目（表3）。

二、我国政府产业引导基金发展现状

（一）政府产业引导基金是政府引导基金的核心部分

1、政府引导基金的概念和特征

我国的政府引导基金以2002年中关村创业投资引导资金的成立作为开端。所谓政府引导基金，是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。政府出资设立母基金，下设若干子基金，子基金采取和社会资本合作的方式设立，政府引导基金不直接从事创业投资业务。

政府引导基金通过发挥财政资金的杠杆放大作用实现对产业的扶持。政府引导基金以财政性资金出资发起设立或参股。

政府资金一般是财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。

政府引导基金资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。

政府引导基金是市场化的股权投资方式，主要采用是有限合伙方式。国有资产主管部门（平台）和具有国有资本背景的基金管理公司等合资成立一家基金管理公司作为GP引入社会资本。财政部门代行政府出资人职责，委托国有股权管理机构或者由相关国有资产主管部门或平台设立或增加投资基金。

2、政府引导基金的三种类型

1.政府引导类。这类基金主要采取"母基金+子基金"模式。母基金层面，很多地方的政府引导基金采用平行投资的架构，放大杠杆优势。母基金更类似于FOF，投资决策重点在于优选PE机构作为子基金管理人，通过子基金真正投向标的企业（图4）。

2.国企牵头类。这类基金通常采取优先劣后结构化设计，杠杆比2:1到4:1不等。其他资本的退出方式是，国企回购基金所持有的标的企业股权或直接由国企远期受让金融机构持有的基金份额。近年来"混改"主题基金的劣后级通常由参与混改的社会资本承担，撬动优先级资金以解决参与混改中的资金需求（图5）。

3.地方融资类。即常见的XX城市发展基金、XX城市建设基金、XX公路/铁路/民航/旅游/建设基金等。

（二）政府产业引导基金的运作模式和发展现状

政府产业引导基金是政府引导基金的重要组成部分。清科研究中心将政府引导基金主要划分为PPP、产业基金、创业基金三大类。在87号文出台后，通过政府购买方式变相融资的路基本堵死，而PPP模式需要经历漫长的论证过程。产业基金成为很多地方政府青睐的方式。

所谓政府产业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关金融机构和社会资本联合设立，带有扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金，是国家和地方政府为了引导新兴行业和创新型产业发展而专设的。

下面举例分析政府产业引导基金。

1、国家集成电路产业投资基金

国家集成电路产业投资基金是为促进集成电路产业发展，于2014年9月24日正式设立，采用公司制形式。由国开金融、中国烟草、亦庄国投、中国移动、上海国盛、中国电科、紫光通信、华芯投资等企业发起。

2、省级政府产业引导基金—山东省新旧动能转换基金

 2018年1月，山东省颁布《山东省新旧动能转换基金管理办法》与《山东省新旧动能转换基金省级政府出资管理办法》，明确山东省新旧动能转换基金的投资架构、目标规模、管理机构、投资领域等重要事项。

通过梳理山东省新旧动能转换基金以上重要内容，可初步把握政府产业引导基金的运作模式。

a、投资架构方面，山东省新旧动能转换基金主要采取引导基金、母基金、子基金三级架构。

b、引导基金重点支持设立母基金，也可根据需要直接出资设立或增资参股子基金，或直接投资省委、省政府确定的重点项目。

c、引导基金支持设立产业类、创投类、基础设施类母基金。其中，产业类和创投类母基金规模占母基金总规模的比例原则上不低于80%。基金产业、区域分布需要根据市场需求和基金特点合理规划，防止在同一领域、区域设立基金过于集中或分散。

d、目标规模方面，引导基金由省、市政府共同出资400亿元设立，财政杠杆效应预计高达15倍。通过引导基金注资和市场化募集，形成不少于2000亿元规模的母基金群；母基金再通过出资发起设立或增资若干只子基金，撬动各类社会资本，形成不少于6000亿元的基金规模。

e、管理机构方面，省政府成立山东省新旧动能转换基金决策委员会作为引导基金决策机构，同时设立专家咨询委员会。设立引导基金管理公司，作为引导基金管理机构，负责引导基金运营管理和母(子)基金募集运作等工作。

3、省市级政府产业引导基金—XX大健康产业基金与XX高新产业基金

2015年后，政府引导基金的数量和规模都呈现爆发式增长。随着国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金等两大国家级引导基金的推出，中央鼓励政府引导基金的发展态势明确，各地方政府纷纷积极主导设立政府引导基金。2009年-2018年4月，国内共成立政府引导基金1746只，总目标规模累积11.15万亿。2015年后，政府引导基金年度目标规模及总数进入高速增长阶段。

无论从基金总数还是目标规模来看，政府产业引导基金都是政府引导基金的最重要组成部分。2009年-2018年4月，国内共成立798只政府产业引导基金，总目标规模达6.13万亿，单只基金平均目标规模达102.29 亿元。其中，国家级基金19只，目标规模为10296亿元；省级基金210只，目标规模为25013.25亿元；地市级基金324只，目标规模为17733.54亿元；区县级基金244只，目标规模为8220.51亿元。地市级基金数量最多，省级基金目标规模最大，而国家级基金单只平均目标规模最大。

2010年后，政府产业引导基金新设数量明显增加。2015年后进入高速增长阶段，2015年、2016年增速分别高达340%、50%。在2015年-2017年三年间，每年新设立的政府产业基金分别有176只、264只、132只，目标规模分别达到4186.23、18875.34、23501.54亿元。

2018年1月-4月，我国政府产业基金新设立70只，目标规模已达8704.75亿元，增长态势良好，有望实现新的突破。

分地区看，山东省政府产业引导基金数量最多达78只，占据全国总量的9.77%；其目标总规模达11408.97亿元，位列全国首位。基金数量超过70只的还有广东省、浙江省、江苏省三个省份，分别拥有75只、73只、72只产业引导基金，目标规模均超过了2000亿元。北京市拥有37只产业基金，目标总规模略低于山东省，达10419.6亿元；其单只平均目标规模达372.13亿元，为全国最高水平。

政府产业引导基金撬动民营资本、扩大财政资金的杠杆效应显得尤为重要。当前，政府产业引导基金呈现数量和规模井喷式增长、产业资源配置逐步均衡、政府出资态度审慎、决策监管机制日益完善等发展趋势。政府产业引导基金的规范与壮大，将不断引导社会资本进入特定产业领域，推动产业结构转型升级，带动区域经济发展，培育经济发展新动力。