我国政府产业引导基金的现状和未来

当前我国经济步入“新常态”，寻找经济中长期增长新动力成为促进经济成功转型的关键环节。与2008年4万亿投资基础设施建设来刺激经济不同，本轮经济调整更倾向于在供给端深化改革，其中推进战略性新兴产业发展、促进“大众创业，万众创新”发展是重要诉求，而产业投资必将是其中重要一环。在此背景下，政府引导基金被中央及地方政府视为推动产业优化升级、调整经济结构的有利工具。

一、发展现状

政府引导基金内涵：是由政府设立并与社会资本共同发起设立的政策性基金，用于增加股权投资的政府资金供给，克服单纯通过市场配置股权资本的市场失灵问题，促进创新业企业股权融资，发挥财政资金的杠杆放大效应，实现发展战略新兴产业、优化产业结构、加快我国经济转型的目的。

从行业发展历程看，2014年~2016年政府引导基金规模均呈现井喷式增长，到目前全国设立引导基金千余只。这两年新成立政府引导基金442家，目标募集资金共36001亿元，而2015年仅有15090亿元，同比增长138%。相比来看，过去数年政府引导基金直到2013年基金规模只有730亿元，近三年来政府引导基金规模可谓几何级增长。

政府引导基金聚焦投资于产业，促进供给侧改革作用显著。相比2008年投资基础设施拉动经济需求端，政府引导基金更像政府投资的升级版，通过股权投资推进供给侧改革，实现供给端产业结构调整及升级，从其更多聚焦在七大战略新兴产业、生产性与生活性服务业可见端倪。

同时，还优化了财政促进产业发展扶持方式。过往财政对产业支持更多通过无偿拨款方式，但受限于政府行政审核项目能力，投资项目分散无法达到优质绩效，被投资企业也不能形成产业引领作用；同时财政资金通过无偿拨款也不能实现资金滚动投资，另有部分企业巧立名目，常出现多报冒领及灰色交易现象。而优秀的政府引导基金多采取母基金股权投资方式带动社会资本先后跟进投资，缓解创新企业发展初期资金不足问题的同时，充分放大财政资金产业引导作用。另外通过投资项目的IPO退出或者股权转让获取收益，进一步增加政府引导基金规模，推动财政资金良性循环使用。

二、当前主要问题及根源

投资效果：从中央到地方，却多有呈现政府引导基金资金“沉睡”状况逐年恶化，本应发挥调节市场失灵作用却在商业银行变成了定期存款。如至2015年底，中央财政设立的13项政府投资基金募集资金中，有1082.51亿元(占30%)结存未用。抽查地方6项基金发现，占66%转作银行定期存款。

产业引导基金结存严重，究其原因，主要有以下几点：

1、有隐情。政府引导基金在2014年开始接连暴增，源于2014年财政部的将清理存量政府财政资金并收回统筹安排以及2015年清理财政补贴的相关规定，相关部门为了保住资金，在财政扶持产业发展资金分配方式改为“拨改投”环境下，一线城市迅速设立引导基金后，二三线城市甚至县区政府也均迅速跟进，短期形成大规模政府引导基金。从财政政策来看，中央倒逼地方政府资金转变资金使用方式，而政府引导基金便是给地方政府资金预留的出口。

2、花不完。基金设立规模不应该基于政府意愿和财政出资能力，而更多应该视当地经济发展情况和创业项目储备而定。

经研究模拟测算：假设当地企业前20%企业属于优质企业，其中有10%~30%企业有股权融资需求及意愿，引导基金下专项基金对母基金进行4倍杠杆放大作用，而专项基金由于参股不控股而投资企业股份低于30%，则母基金总计可以覆盖相对于自己体量200倍以上的经济体量。举例来说，某省份2016年GDP接近2万亿规模，其省级引导基金2000亿规模，按以上逻辑测算投资可覆盖40万亿经济体量，远远超过其可覆盖范围。甚至部分县区级政府甚至设立100亿上政府引导基金母基金，大量资金涌入进行股权融资，必然导致资金结余。

3、不敢花。政府极为重视资金安全性，核心关切的可能并非收益，而是不能出风险，关注国有资产保值增值，严防国有资产流失。另外有一大部分原因是引导基金还未有足够专业能力可以把钱投出去、管得好。

4、可投项目匮乏。目前各地政府引导基金都会对投资地域和行业做出严格界定。如有的地方原规定“专项基金投资于本地企业的额度应不低于总规模的80%”，而全国产业投资活跃区域如深圳、苏州（如苏州工业园区项目储备超过1000个）等城市并不多见，这增添寻找优质项目难度，也导致部分优秀市场化投资机构不敢与引导基金合作。

三、运营关键问题与解决思路

从政府引导基金运营层面来看，关键问题主要包括：管理体制、激励机制、子（专项）基金招募三个方面。

1、管理体制束缚。部分地区成立引导基金管理公司或委托外部专业化机构负责引导基金管理，但多有政府引导基金协调机制由政府各部门负责人或派出人员组成的，相关人员无法摆脱部门本位考虑，甚至让其变成新的政府投融资平台。另外对市场化基金运作缺乏了解，形成投资运作干涉；由于无法理解子基金管理人需求及项目企业诉求，不能充分发挥产业基金投资的引导作用并降低了投资效率，扭曲了政府引导基金优化资源配置的初衷，以下是事业法人主体管理体制示例。

2、缺乏有效激励机制。部分基金管理机构为事业单位编制，按规定不能兑现金钱和物质奖励；对于公司制管理机构，也不能对政府引导基金管理公司行业属性准确定位，同时限于缺乏市场化考核目标量化困扰，无法给予市场水平激励机制。

3、子基金招募和募集难。子基金招募环节不够规范，母基金管理规模大可能形成寻租空间。目前一些引导基金未形成完整的基金招募管理制度体系，或已有制度但未贯彻实施；此外由于地域、配资比例及分配方式等限制问题，子基金的基金招募也存在一定困难，另外招募后的募资也是一个难题。

和君国有资本与国企改革研究中心通过客观分析并结合实践经验，针对政府引导基金运作模式，也提出了一些建议。

一是搭建市场化管理模式：促进管理体制改变。实现明确主管部门、基金公司和基金管理人的各自职责，处理好政府与市场的关系。通过设立基金理事会形式基金管理决策职能，并设立基金管理公司，其投资业务和日常管理完全由基金管理人按照市场化机制进行专业化管理，包括子基金选择、投资业务、增值服务、投资决策以及激励机制等。

引入社会资本。提升基金市场化水平，规避政府之手运营干预。例如在基金层面或者内部设立二级母基金层面上引入金融资本、产业资本，实现股权多元化，降低政府股权比例。放大基金规模的同时也引入产业判别能力、产业资源及资本运作能力及金融资源。

投资决策市场化。例如：政府引导基金作为LP，参股GP设立的子基金，当地政府及国有资本对项目投资仅保留合规性一票否决权，而对投资决策其他事项不作干预。

二是完善团队激励机制：股权投资基金行业为人才密集型行业，实施中长期激励增强人才引进竞争力，可对公司团队形成凝聚作用，为公司与长期发展奠定基础。如深创投、苏州元禾等均通过不同方式已实现了员工的中长期激励，如通过采用高管强制跟投、其他员工选择跟投等方式，将公司员工利益与公司利益进行了深度绑定。激励方式上也可以考虑采用设立奖金池、员工跟投和股权激励等多种中长期激励方式。

三是提升运营能力：政府引导基金在运营上与市场化基金有同样的运营管理诉求，如考虑如何建立完善筛选GP与管理GP的系统标准，品牌GP合作模式，项目库建设与推介、投资决策流程、投后管理及风险控制，拓展退出通道等系列问题。